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2004/6/24 13:38:38
全國人大常委會法工委從1996年著手行政許可法的調(diào)研起草工作，形成了《行政許可法（征求意見稿）》。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規(guī)劃，確定由國務(wù)院提出法律草案。據(jù)此，國務(wù)院法制辦結(jié)合國務(wù)院部門行政審批事項，從2000年初開始行政許可法的起草、調(diào)研和論證工作，就起草這部法律涉及的主要問題，征求了地方人民政府、國務(wù)院部門、專家學(xué)者的意見。在此基礎(chǔ)上，起草了《行政許可法（征求意見稿）》，于2001年7月印發(fā)各界征求意見，并幾次召開國內(nèi)外專家參加的討論會。經(jīng)反復(fù)研究、修改，形成了《行政許可法（草案）》。該草案經(jīng)2002年6月19日國務(wù)院第60次常務(wù)會議討論通過，于2002年7月5日提請全國人大常委會審議。
九屆全國人大常委會第二十九次會議于2002年8月23日首次對《行政許可法（草案）》進行了審議，隨后，九屆全國人大常委會第三十一次會議、十屆全國人大常委會第三次會議、第四次會議又進行了三次審議。2003年8月27日，《行政許可法》由十屆全國人大常委會第四次會議審議通過，共8章83條，自2004年7月1日開始實施。《行政許可法》的制定歷時七年，全國人大常委會先后四次審議，其時間之長，討論次數(shù)之多，改動幅度之大，參與面之廣，在我國近年來的行政法立法中是非常少見的。《行政許可法》制定過程中主要討論的幾個問題：
一、設(shè)定行政許可的事項
針對現(xiàn)實生活中行政審批泛濫的情況，起草工作中重點討論了政府應(yīng)該管哪些事情，哪些事情不應(yīng)當(dāng)管。對應(yīng)當(dāng)管的事，什么事項應(yīng)當(dāng)通過設(shè)定行政審批來管，什么事項不應(yīng)當(dāng)通過設(shè)定行政審批來管；對不應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政審批的事項，在哪些領(lǐng)域、什么條件下采取哪些替代方式。為研究這些問題，國務(wù)院法制辦研究司曾與我院《法學(xué)研究》編輯部召開“政府規(guī)制與行政審批制度改革研討會”，為起草《行政許可法》進行了有益的學(xué)術(shù)探討和理論準(zhǔn)備。
對于哪些事項可以設(shè)定行政許可，《征求意見稿》采用了能具體列舉的盡量列舉，列舉不完全的用兜底條款概括規(guī)定的方式。《征求意見稿》第13條規(guī)定了12種可以設(shè)定行政許可的事項。但由于這些列舉并不周全，并且對列舉的某些事項是否應(yīng)該設(shè)定行政許可尚有不同意見，《草案》采用了對可以設(shè)定行政許可和不得設(shè)定行政許可的事項都作原則性規(guī)定的方式，不具體加以列明。在全國人大常委會審議階段，這種概括性規(guī)定的弊端同樣受到了各方面的批評，被認(rèn)為含義不明，無法操作。主導(dǎo)的意見認(rèn)為，應(yīng)該明確規(guī)定不得設(shè)定行政許可的事項，除此之外的不必規(guī)定，因此應(yīng)該取消《草案》第13條的規(guī)定。最終通過的《行政許可法》第12條集中規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的六種情況，其中，除了第六種是兜底條款以外，其他五種實際上是將《草案》中行政許可的設(shè)定范圍與五種不同類型的許可的適用范圍進行了合并，并以5種許可的適用范圍來確定行政許可的設(shè)定范圍。對于哪些事項不得設(shè)定行政許可，爭論與改動要小得多。在起草工作中，始終貫徹了個人自治優(yōu)先、市場優(yōu)先、自律機制優(yōu)先與事后機制優(yōu)先等原則。最終通過的《行政許可法》第13條明確規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的事項，也并不都必須要設(shè)定行政許可。凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。
行政許可法第13條的規(guī)定，可以說是對近年來我國立法經(jīng)驗的一次科學(xué)總結(jié)，它不但對以后的行政許可設(shè)定工作具有規(guī)范意義，而且對我國整個立法工作的科學(xué)化也具有重要的指導(dǎo)意義。
二、行政許可的設(shè)定權(quán)
行政許可的設(shè)定權(quán)，尤其是規(guī)章的設(shè)定權(quán)，也是本次立法當(dāng)中變化最大的領(lǐng)域之一。在國務(wù)院常務(wù)會議討論中，針對部門規(guī)章設(shè)定許可中存在的問題，國務(wù)院取消了部門規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)。全國人大常委會審議草案過程中，對地方政府規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)進行了反復(fù)的討論，最后決定從設(shè)定主體和設(shè)定時限兩個方面進行限制。《行政許可法》規(guī)定，對于可以設(shè)定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。同時，對于國務(wù)院可以以決定設(shè)立的行政許可，也作了一定的明確，要求除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。
在對行政立法的許可設(shè)定權(quán)進行嚴(yán)格限制的同時，《征求意見稿》、《草案》以及最后通過的法律文本均對行政立法的許可規(guī)定權(quán)作了明確的規(guī)定，允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章對實施行政許可作出具體規(guī)定。
《行政許可法》對許可設(shè)定權(quán)的規(guī)定，尤其是對行政立法權(quán)的規(guī)范與限制，應(yīng)該說超出了《行政處罰法》與《立法法》的規(guī)定，達到了近年來行政法立法的高峰。《行政許可法》的這一立法思路，必將對我國行政立法的未來發(fā)展方向，產(chǎn)生意義深遠的影響。
三、行政許可的分類
針對實踐中行政許可種類繁多，名稱不一，難于辨識的現(xiàn)狀，為規(guī)范各類行政許可的適用事項和程序，《征求意見稿》與《草案》均根據(jù)行政許可的不同性質(zhì)、功能、適用條件，將行政許可分為特許、普通許可、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記五類，并分別規(guī)定了不同類型的行政許可的特別程序。
對于這五種分類，起草過程中一直存在著不同的意見。主要的反對理由有：第一，該種分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在多重劃分標(biāo)準(zhǔn)問題，實踐中必然導(dǎo)致判斷困難，并且可能會將非審批事項也納入行政審批項目。第二，該種分類與行政審批制度改革中審批、核準(zhǔn)、登記的三分法不協(xié)調(diào)，與現(xiàn)行法律對審批事項的規(guī)定也相去甚遠。第三，該種分類方法在發(fā)達國家中難以找到類似的立法例，不符合各國對審批項目的通常分類方法。
最后通過的法律文本對行政許可的分類，采用了折衷的處理方法。一方面，取消了有關(guān)行政許可的分類的規(guī)定，法律中不再有特許、普通許可、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記等劃分；另一方面，草案中對不同種類的行政許可的適用范圍以及特別程序的規(guī)定依然予以完整保留，第12條有關(guān)可以設(shè)立行政許可的事項，就是根據(jù)原來的分類標(biāo)準(zhǔn)確定的。因此，從立法原意與《行政許可法》的法律結(jié)構(gòu)來看，仍然隱含有對行政許可的分類處理。
（作者為《行政許可法》起草小組成員）